近日，《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）印發(fā)，為未來五年煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展作出系統(tǒng)部署。
圍繞《規(guī)劃》提出的煤炭消費達峰、智能化轉(zhuǎn)型、多能協(xié)同發(fā)展等核心命題，本報記者專訪了國家能源集團煤炭規(guī)劃和市場專業(yè)首席專家朱吉茂。
“十五五”，煤炭發(fā)展之路怎么走？
煤炭不是被簡單替代退出，而是要加快轉(zhuǎn)型
能源法最早從法律層面明確“發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)體系中的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用”，為煤炭功能轉(zhuǎn)型奠定了法律基礎(chǔ)。
“在此基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》首次以行業(yè)頂層設(shè)計形式對煤炭產(chǎn)業(yè)作出定位，實現(xiàn)從法律原則到規(guī)劃實踐的貫通?！敝旒f。
“十五五”時期是新型能源體系建設(shè)的關(guān)鍵期，新能源裝機和發(fā)電量占比快速提升，但風光發(fā)電的間歇性、波動性，決定了電力系統(tǒng)對可靠支撐和靈活調(diào)節(jié)資源的需求不降反升；極端天氣多發(fā)頻發(fā)、國際能源市場不確定性增大，能源安全的內(nèi)涵已從“夠不夠”拓展為“穩(wěn)不穩(wěn)、靈活不靈活”。
朱吉茂表示，《規(guī)劃》開宗明義，明確了煤炭的基礎(chǔ)保障與系統(tǒng)調(diào)節(jié)兩大作用，是對能源法關(guān)于新時期煤炭功能定位的細化完善、落地深化。其中，基礎(chǔ)保障作用守住能源安全底線，回答“安全底線由誰來守”的問題；系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用保障能源產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)運行，破解新能源高比例接入后的電網(wǎng)平衡難題。
這一定位與消費達峰的表述互為表里，達峰意味著需求側(cè)“量”的邏輯變化，功能定位明確的是供給側(cè)“質(zhì)”的價值重塑。未來，煤炭既要守住安全底線、保障民生需求，又要增強調(diào)節(jié)能力，在用能高峰時“頂?shù)蒙稀?，在新能源出力充沛時“讓得出”。
朱吉茂說，對煤炭行業(yè)而言，這一定位穩(wěn)定了發(fā)展預(yù)期，煤炭不是被簡單替代退出，而是向安全可靠供應(yīng)、系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)、清潔高效利用加快轉(zhuǎn)型，全行業(yè)的發(fā)展重心、投資方向和考核標尺都要隨之調(diào)整。
煤炭開發(fā)將實現(xiàn)全過程管理
“經(jīng)批準的礦區(qū)總體規(guī)劃是把控煤炭資源開發(fā)秩序的重要關(guān)口和基本依據(jù)。把一個礦區(qū)布多少礦、建多大規(guī)模、按什么節(jié)奏開發(fā)管住了，資源集約開發(fā)就有源頭保障。”朱吉茂說。
《規(guī)劃》強化礦區(qū)總體規(guī)劃管理，嚴格落實礦區(qū)總體規(guī)劃確定的開發(fā)方案，提高資源集約高效開發(fā)水平。
朱吉茂表示，把礦區(qū)總體規(guī)劃提到突出位置，主要是解決實踐中遇到的具體問題。比如，過去一些礦區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行不夠嚴格、邊規(guī)劃邊建設(shè)、井田劃分隨意調(diào)整、礦區(qū)開發(fā)強度和生態(tài)承載力不匹配等?！兑?guī)劃》的思路是將關(guān)口前移，用規(guī)劃定布局、定規(guī)模、定開發(fā)節(jié)奏、定配套，嚴格落實開發(fā)方案。
朱吉茂解釋，這并非一項獨立的制度安排。從《規(guī)劃》整體框架來看，礦區(qū)總體規(guī)劃管理與產(chǎn)能“一本賬”總量管控、負面清單準入管理、黃河流域分區(qū)管控、落后無效產(chǎn)能退出等舉措，共同構(gòu)成從源頭管控到過程監(jiān)管的完整鏈條。與此同時，《規(guī)劃》提出，新建煤礦原則上要做到一次規(guī)劃、一次設(shè)計、一次建設(shè)到位，具備條件的要按照智能化標準開展設(shè)計建設(shè)，相關(guān)要求需在礦區(qū)總體規(guī)劃層面統(tǒng)籌落地。這一部署標志著煤炭開發(fā)管理模式，已從以往審批項目、管控具體項目轉(zhuǎn)向以規(guī)劃為引領(lǐng)的全過程管理。今后，煤礦企業(yè)獲取資源、推進項目時，必須先對標礦區(qū)總體規(guī)劃。
煤炭供給側(cè)“門檻管理”制度定型
“負面清單管理是煤炭產(chǎn)業(yè)準入制度的重大完善，解決的是各地準入標準不一、源頭把關(guān)不嚴等問題?！敝旒f。
《規(guī)劃》劃定的全國統(tǒng)一負面清單分為四個維度。一是規(guī)模門檻，原則上停止新建、改擴建山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆（除南疆外）產(chǎn)能低于120萬噸/年的煤礦，寧夏低于60萬噸/年的煤礦，其他地區(qū)低于30萬噸/年的煤礦；二是災(zāi)害門檻，停止新建產(chǎn)能低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出、沖擊地壓、水文地質(zhì)類型極復(fù)雜煤礦，讓小型煤礦遠離大災(zāi)害；三是深度門檻，停止新建第一水平開采深度超1000米和改擴建開采深度超1200米的煤礦，停止新建和改擴建開采深度超600米的小型煤礦；四是生態(tài)門檻，禁止在生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)規(guī)劃新建煤礦。
朱吉茂表示，全國統(tǒng)一煤礦準入負面清單，既能防止低標準項目向監(jiān)管薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移，也與優(yōu)質(zhì)先進產(chǎn)能向五大基地集中布局的導(dǎo)向相銜接。今后，新建煤礦將整體呈現(xiàn)大規(guī)模、低風險、智能化、綠色化特征，從項目準入源頭持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，安全和生態(tài)約束正式前移到規(guī)劃環(huán)節(jié)。這是煤炭供給側(cè)“門檻管理”的制度定型。
《規(guī)劃》明確，“十五五”期間所有新增產(chǎn)能必須納入產(chǎn)能“一本賬”后組織實施，同步強化產(chǎn)能登記公告管理。
朱吉茂表示，“一本賬”是煤炭行業(yè)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，兼具三重作用：一是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)能公告管理，有利于全行業(yè)及時摸清產(chǎn)能變化，為跨周期調(diào)控和區(qū)域供需平衡提供可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；二是把產(chǎn)能建設(shè)納入統(tǒng)一、規(guī)范、可監(jiān)測的管理框架，防止無序擴張，與消費達峰階段“控總量、優(yōu)結(jié)構(gòu)”要求相適應(yīng)；三是為儲備產(chǎn)能調(diào)度、煤礦關(guān)閉退出管理提供統(tǒng)一標準，是儲備體系、退出機制有效運轉(zhuǎn)的前提。
達峰不等于煤炭地位動搖
將“推動煤炭消費達峰”納入總體要求，是《規(guī)劃》最具標志性的新表述之一。
朱吉茂說：“要從三個層面把握達峰內(nèi)涵。一是要主動管控消費峰值，而非被動等待消費自然觸頂。在‘雙碳’目標引領(lǐng)下，新能源實現(xiàn)大規(guī)模持續(xù)發(fā)展；為給新能源拓展更大發(fā)展空間，煤電正加快向支撐性、調(diào)節(jié)性電源轉(zhuǎn)型。鋼鐵、建材等傳統(tǒng)耗煤行業(yè)用煤需求呈趨勢性回落，化工行業(yè)用煤需求雖有所增長，但總體增量有限，煤炭消費達峰的現(xiàn)實條件已經(jīng)具備。二是達峰存在相應(yīng)的前提。《規(guī)劃》明確，要重點保障國家重大戰(zhàn)略、重大項目用煤需求，有效保障電煤合理增量。實現(xiàn)達峰的主要路徑，是依靠重點用煤行業(yè)節(jié)能降耗、燃煤鍋爐和工業(yè)窯爐清潔能源替代、散煤壓減、原料燃料用煤替代減量等舉措。三是達峰不等于煤炭地位動搖。達峰之后，煤炭消費可在一段時期維持峰值水平，煤炭發(fā)揮的基礎(chǔ)保障與系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用不會減弱。”
朱吉茂介紹，“十五五”時期實現(xiàn)煤炭消費達峰并非易事，核心是實現(xiàn)全社會用電增量全部由非煤電源增量予以覆蓋，既需要推動新能源持續(xù)規(guī)模化高質(zhì)量發(fā)展，也需要配套出臺針對性政策予以支撐。當前及今后一段時期，煤電仍是我國規(guī)模最大、運行穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟性突出的系統(tǒng)調(diào)節(jié)電源。對煤炭行業(yè)而言，“推動煤炭消費達峰”從根本上重塑了行業(yè)發(fā)展邏輯，行業(yè)發(fā)展不再以規(guī)模擴張為重點，必須把工作重心轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效能提升，依托煤炭清潔高效利用加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力。
朱吉茂表示，現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系的建立，意味著評判煤炭工業(yè)發(fā)展水平的標尺由產(chǎn)量、產(chǎn)能等單一指標升級為綜合體系能力，既要保障能源供給充足，也要兼顧布局合理性、綠色開發(fā)水平、清潔利用成效、行業(yè)治理效能。煤炭行業(yè)支撐能源強國建設(shè)，核心是構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系。
與此同時，《規(guī)劃》將先立后破原則系統(tǒng)落實到煤礦關(guān)閉退出工作中。
“先立得住，再破得穩(wěn)，是立足我國煤炭資源稟賦與區(qū)域發(fā)展差異作出的科學(xué)決策。當前，西部地區(qū)是煤炭增產(chǎn)保供主力，東中部地區(qū)資源枯竭、災(zāi)害嚴重煤礦較為集中，西南、東北地區(qū)中小型煤礦占比較高。若采取‘一刀切’方式推進煤礦退出，既可能對部分區(qū)域能源供應(yīng)造成沖擊，也會引發(fā)職工安置、債務(wù)處置等一系列社會問題?！兑?guī)劃》作出差異化部署，同時強化關(guān)閉退出計劃管理，統(tǒng)籌推進人員安置、債務(wù)處置、生態(tài)修復(fù)等工作，充分兼顧轉(zhuǎn)型成本與社會影響?！敝旒f，對煤炭行業(yè)而言，這一安排釋放了清晰的信號，即煤礦退出是有序、分節(jié)奏開展的，與接續(xù)產(chǎn)能建設(shè)、區(qū)域保供能力相適配。煤礦企業(yè)可據(jù)此合理謀劃投資與轉(zhuǎn)型工作，地方也能守牢能源安全和民生保障底線。
構(gòu)建效能驅(qū)動與多能互補新格局
“十四五”以來，煤礦智能化建設(shè)大規(guī)模推進，智能化煤礦數(shù)量、產(chǎn)能和采掘工作面數(shù)量快速增長，建設(shè)成效顯著。但是，從調(diào)研情況看，部分煤礦存在“重建設(shè)、輕運行”的問題，有的系統(tǒng)建而不用、用而不好，常態(tài)化運行率低，智能化投入還沒有充分轉(zhuǎn)化為先進生產(chǎn)力。
《規(guī)劃》提出，到2030年智能化煤礦產(chǎn)能比例提升至75%，并系統(tǒng)部署分類分級建設(shè)、人工智能場景化應(yīng)用和運行效能提升。
“這一轉(zhuǎn)變建立在對煤礦智能化發(fā)展階段的準確判斷上，《規(guī)劃》的導(dǎo)向從建起來轉(zhuǎn)向用得好。”朱吉茂說。
《規(guī)劃》具體部署了四個層面。目標層面，到2030年智能化煤礦產(chǎn)能比例提升至75%，強調(diào)智能化產(chǎn)能覆蓋的廣度；管理層面，鼓勵煤礦企業(yè)設(shè)立專門的智能化運維機構(gòu)，研究制定常態(tài)化運行管理評價辦法、完善標準體系、組建行業(yè)標準化技術(shù)委員會；技術(shù)層面，攻關(guān)靶點對準常態(tài)化運行的堵點，如采煤自動截割與跟機移架、掘進遠程控制截割、露天礦卡無人駕駛編組化運行；產(chǎn)業(yè)層面，實施“人工智能+”行動，研發(fā)并推廣煤炭領(lǐng)域?qū)Ｓ么竽Ｐ?，開展災(zāi)害嚴重煤礦智能化改造，推動危險繁重崗位由機器人作業(yè)替代人工作業(yè)。
朱吉茂表示，下一步，煤礦智能化建設(shè)要加快從單點應(yīng)用向系統(tǒng)集成迭代，考核導(dǎo)向也要從側(cè)重建成率轉(zhuǎn)向聚焦常態(tài)化運行率，讓智能化真正成為礦井安全生產(chǎn)的有力支撐和提效增能的新引擎。
“系統(tǒng)化部署煤炭與新能源融合發(fā)展，是《規(guī)劃》體現(xiàn)的前瞻性?！敝旒f，過去一些人認為煤炭和新能源是“此消彼長”的關(guān)系，新能源多了煤炭就得減少。實際上，兩者互補性很強，礦區(qū)有沉陷區(qū)、工業(yè)場地、復(fù)墾區(qū)等豐富的土地資源，有現(xiàn)成的電力負荷和消納場景，這恰恰是發(fā)展新能源所需要的。同時，煤電又能為新能源規(guī)?；l(fā)展提供必要的調(diào)節(jié)和支撐。
《規(guī)劃》圍繞煤炭與新能源融合發(fā)展作出四個層面的部署。一是空間融合，依托采煤沉陷區(qū)、工業(yè)場地、復(fù)墾區(qū)等布局光伏、風電項目，在積水成湖的沉陷區(qū)建設(shè)水上光伏電站，推廣光伏與種養(yǎng)殖一體化開發(fā)模式；二是系統(tǒng)融合，因地制宜建設(shè)源網(wǎng)荷儲協(xié)同運行的智能微電網(wǎng)，有序推進綠電直供，鼓勵參與綠證、綠電交易，提升礦區(qū)綠電消納比重；三是用能替代，推廣電動礦卡、氫能礦卡替代燃油重卡，發(fā)展地熱供暖、瓦斯發(fā)電、余熱回收利用，壓減礦區(qū)自用煤炭消耗；四是產(chǎn)業(yè)耦合，支持煤制油氣、現(xiàn)代煤化工項目實施綠電綠氫替代和碳捕集、利用與封存改造，引導(dǎo)煤礦企業(yè)統(tǒng)籌布局煤電與新能源產(chǎn)業(yè)。
“未來的礦區(qū)，不只是煤炭生產(chǎn)基地，更是煤、電、化工、新能源等多能協(xié)同發(fā)展的綜合能源基地?！敝旒f。
來源：中國煤炭報